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Coopérer entre égaux ; Planifier la ville fragmentée à son échelle fonctionnelle ?

présenté dans le cadre de l'atelier 21 : Coopérations territoriales multi niveaux. Résumé : Evoquant les « nouvelles coopérations urbaines et territoriales », ce sont d’abord des images de coopérations entre partenaires inégaux qui émergent : coopération public – privé, intégration de la société civile et des habitants dans les procédures publiques, démarche de co-construction multiacteurs et ainsi de suite. Pourtant, la question se pose aussi en terme de capacité des différents corps publics à coopérer à l’échelle fonctionnelle de la ville pour planifier cette aire urbaine fragmentée. La coopération entre égaux ouvre ainsi un champ de recherche à la fois singulier et indépassable. La fragmentation institutionnelle reste en effet plutôt la norme que l’exception dans les métropoles occidentales ; la capacité planificatrice se partageant entre de multiples entités territoriales. La coopération entre ces acteurs égaux est donc un enjeux majeur face aux défis tels qu’une lutte coordonnée contre l’étalement urbain, l’adoption d’une planification intégrée ou le renouvellement urbain. Or, deux décennies de prévalence des idées issues du New Regionalism et de la gouvernance urbaine, découlant elles-mêmes du triomphe d’une certaine conception libérale de la planification durant la décennie 1980, ont changé les conditions-cadres dans lesquelles évoluent les collectivités territoriales. Dans une époque valorisant la coopération fluide et intégrative, sous quelles modalités en évolution opère la coopération entre institutions territoriales en vue de fabriquer la ville et partant, la métropole ? Malgré plus d’un siècle de production de littérature scientifique sur le thème du pilotage de la métropole fragmentée, les enseignements empiriques demeurent rares. Nous avons donc décidé de déployer un dispositif empirique de plusieurs années dans trois agglomérations urbaines de Suisse. La Suisse offre en effet des conditions idéales pour une telle investigation : une absence totale de réforme de l’architecture institutionnelle, une très haute fragmentation institutionnelle des aires urbaines et la mise en place de nouveaux instruments légaux pensés pour initier la coopération à l’échelle des agglomérations, notamment sous la forme d’octroi de cofinancement pour les infrastructures régionales, enfin, une autonomie historique accordée au local. La présente communication permettra de dérouler les premiers enseignements issus de nos terrains. Il s’est en effet agi d’analyser les modalités de la coopération entre communes territoriales dans le cas très précis de projets d’urbanisation dépassant les frontières communales, soit en requalification urbaine, soit en densification. Il apparaît notamment que la coopération horizontale – entre égaux – sans réforme institutionnelle (transfert de compétence du local vers le régional, création d’une nouvelle entité métropolitaine, etc.) postule implicitement une certaine souplesse des instruments de la planification qui s’adapteraient à des périmètres plus larges et à des procédures conduites par plusieurs acteurs en parallèle. Or, les enseignements du terrain démentent cette capacité des instruments à s’infléchir sous la volonté des acteurs coopérants. Le processus de coopération se transforme alors plutôt en une succession d’étapes pour réduire la portée supra-communale des projets et les réduire à des projets « classiques », c’est-à-dire ne nécessitant pas impérativement de coopération entre les différentes autorités locales. De plus, les nouveaux instruments légaux visant à une meilleure coopération ne parviennent pas à atténuer la concurrence régionale. En l’état, il semblerait plutôt que 20 ans de New Regionalism n’ont pas créé les conditions-cadres favorables à une coopération horizontale et ont même amoindri la capacité à planifier la ville à son échelle fonctionnelle.

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